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赖建诚的博客

中国台湾清华大学经济系教授

 
 
 

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关于我

賴建誠,1952年生,巴黎高等社會科學研究院博士(1982),哈佛大學燕京學社訪問學人(1992-3)。清華大學經濟系教授,專攻經濟史、經濟思想史。

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為什麼普鲁士会兴起?以税收制度的效率化為例  

2009-09-14 09:38:49|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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普鲁士原本是个贫穷小国,缺乏天然资源,却能在短期内成為近代史上的强国。以军队规模来说,1650年时只有2千人,1713年增至3万人,1755年13.6万人,1786年19.4万人。1740年时,普鲁士已成為欧洲第一军事强权。為什麼能迅速兴起?关键因素是税收制度:1640-1806之间,是全欧洲最有效率的。肺特列二世(1740-86在位)一方面把普鲁士变成军事强国,二方面也明白军事的强大,必须建立在税制的效率上。

1640年之前,普鲁士的税制是由各地区领主徵收,这有三项缺点:没效率、不公平、做不好。為什麼在1640-1806年间,能有这麼大的转变呢?学界对这个问题有不同见解,其中最為人知的论点,是以社会大师马克思˙韦伯(Max Weber,1864-1920)為代表的詮释:普鲁士的税制组织已经官僚化,因而比领主的无制度性税收有效率。

他们认為普鲁士的税制有5项特点。(1)官员有明确的阶层,由高一职级的,监管下一职级。(2)明订官员的责任与权利义务,在这之上有国家级的行政法律来规范。(3)官员的等级依才干与考试分派,而非行政性的指派。(4)官员有终身职的保障,不可任意解职。(5)官员有固定的货币薪资(而非实物),退休后有养老金。

韦伯认為欧洲各国的政府结构,在17世纪初期,虽然已有世袭制和官僚制的混合体,但普鲁士的优势,在於官僚制特别突出,已有现代国家的官僚体制。有些学者反对这种说法,认為17-18世纪的普鲁士还相当中央集壦,但同时也开始发展官僚体制。虽然观点不尽相同,但共同的问题是:官僚化就会让税制效率化吗?

韦伯认為官僚化之后,会比君王领主制「有更优异的效率」,但也有人批评,他把官僚行政过度理想化。要反驳韦伯论点,最有力的证据是:普鲁士的官僚化,是在1794-1810年间完成的,而在此之前,税制己经改革得相当有效率,两者之间并无因果关系。税制的效率化,是在1640-1786年间,以缓慢线性的方式进行:在1640-88年间有初步改革,1688-1713年间受到挫折,1713-40年间重回改革轨道。这些都在行政体系官僚化之前就已完成。

更明显的证据,是肺特列二世1786年逝世后,税制效率有过激烈的衰退,而此时的官僚体系早已完成。简言之,官僚化与税制效率并无因果关系。肺特烈二世时期,打过几次耗费高昂的战争,去世时国库还有5.1千万Thaler(塔勒,旧德币,1塔勒=3马克),这是前任国王Frederick William一世(1713-40在位)遗款的6倍。

韦伯的「官僚说」与史实不符,但因影响广泛,反而成為主流见解。现在大家已理解到,官僚体系有许多不效率的地方,所以要解释普鲁士的税制效率,必须回到歷史实境找寻原因。其中最简捷有力的论点,是肺特烈二世时期,发展出一套既不受官僚体系约束,又更能有效控制税务官员的手法。為什麼普鲁士能建立出独特的效率税制?

以经济的结构来说,普鲁士并不适合发展出有效率的税制。主因是原有的封建制度根深柢固,其次是经济比其他国家落后,第三个原因是交通与运输条件不佳。普鲁士在17世纪时,从领土和人口上来说还是个小国家,中央税务署和各地税务局的连络,至少要好几天,甚至要好几个星期。18世纪时,普鲁士的国土大幅扩张,但交通与运输的进步跟不上,因而在税收上造成许多麻烦,加上各地封建势力的抵抗,税收成本明显增高。

过去的税收基本上是包税制:中央要求各省每年上缴多少金额,各省收到命令后,要求各县每年上缴多少。各县再向各乡镇要求上缴额。各地的实际税收额,与实际上缴额之间的差额,就是各层级的盈餘。普鲁士税制的一项特点,是只对城镇课税。為何不对农村乡间课税?因為地主大都是有权有势的贵族,必然会团结抗税,所以把税源集中在抵抗力较弱的城镇工商业与居民。这样的简化有好处:可以大幅精简税务机构的组织与人员规模:18世纪时有3千位税务人员就够了,和同时期的欧洲各国梘较,实在是「少得惊人」。

普鲁士有何秘方?这些论点较难用数字佐证,分述如下。

(1)普鲁士国王对各阶层的官员有直接控制权,有人称之為王权制,也有人说这是「朝廷的绝对主义」。这种王权制大约始於1640年,终於1794-1806年间。1806之后取而代之的,是由法律条文规定的现代文官制,也限制了君王对官员的指挥权。在财政效率最佳的1640-1806年间,两位国王直接控管各级官员,肺特烈二世甚至还亲自处理税务。要发挥「朝廷的绝对主义」,必须有两项前提:(1)国土面积不大,人口不太多(小国寡民);(2)国王的雄才大略。為何1806年之后就无法发挥「绝对主义」?因為普鲁士的领土,在强大的军国主义下扩张3倍,人口增加十倍,税收的效率跟著下跌。

(2)税务官员的薪资,以专业考试和业绩考核為基础,目的是避免无能的冗员(降低成本),增进税收效率。税官的主要招募来源是退役荣民,雇用这些受过军事训练,尤其在战场受过伤的退役者,有几项好处:(a)忠心耿耿,愿意接受国王指派。(b)以雇用替代免费的荣民福利,公私互利。(c)荣民人数眾多,容易挑选有才干者。(d)荣誉感较强,不易被贿赂腐化。(e)荣民之间有军队的关系基础,可相互牵制掌控。这些优点让普鲁士的税收成本大幅下降:每收到100元,只需付出13元,在1764年时全欧洲最低。

(3)组织上採取阶层制,各层级的官员有明确工作业务,同职等的官员,可在各地轮调。绩优者往上调升,绩劣者向下调配,制度灵活不僵化。

(4)监控系统明确,国王与中央级官员,可直接监管税务组织,另派督察人员暗中访察。各阶层之间相互监督,目的在打破派系,减少集团贪污,以及因单一主管所造成的监控缺失。

(5)在官僚体制内服务的优点,是有稳定的薪资与工作保障,但主要的威胁是被撤职查办。前面提过「朝廷的绝对主义」,这是惩罚税务官员的主要手段:相当任意也相当频繁,肺特烈二世在1740-86年间,开除过1/4的省级税务长官。严厉的好处是贪污率很低:在鞭长莫及的时代,严厉是必要手段。在官僚体系尚不完备的时代,官员无法有效自保,只好让统治者為所欲為。还有三种制裁方式:高额罚金、处死刑、没收财產。

官员有统一薪俸,整体而言待遇不错:高阶官员的年收入约有400到800 Thaler,低阶的有20到70(平均约40)。高薪的目的是「养廉」,否则贪污会严重化。高薪的另一个风险,是就业权没保障,长官或国王有任意裁撤权。如果税收的业绩超过目标,缴库后的剩餘还可分红。

如果上述的做法那麼有效,為什麼1804年之后,要改為对官员较有保障的官僚体制?主要原因是客观条件的改变:从19世纪初起,欧陆的交通与运输有重大改善,从前天高皇帝远、鞭长莫及、监督不易的状况,已变成讯息传递快速的状态。这样就不必让官员分红养廉,文官的职位有法律保护后,朝廷的绝对主义相对萎缩。另一项原因,是普鲁士的领土扩大3倍,人口增加十倍,经济快速成长,税源变多变大变广,人治的成份逐渐由法治取代。

参考书目

Kiser, Edgar and Joachim Schneider (1994): “Bureaucracy and efficiency: an analysis of taxation in early modern Prussia”, American Sociological Review, 59 (2):187-204.

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